« Contrôler réellement, pour dépenser mieux et prélever moins » : douze ans après, le mot d’ordre reste d’actualité.

La plupart des principes de fonctionnement de la Mission d’évaluation et de contrôle de la commission des Finances (MEC) ont été posés dès sa création en février 1999. Il est significatif qu’au cours de la même réunion constitutive de la MEC, la Commission a examiné le rapport de M. Didier Migaud au nom du groupe de travail sur « l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire », qui allait déboucher sur l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), témoignant de la ferme volonté de rénover le travail du Parlement.

L’intention était de faire travailler une instance parlementaire annuelle sur de grandes questions de politique publique, en se concentrant sur les résultats des politiques. Il s’agissait de formuler des propositions concrètes, tendant à rationaliser l’action publique plutôt qu’à demander des moyens supplémentaires.

Douze ans après sa création, la mission a confirmé ses principes de fonctionnement, destinés à assurer un consensus politique sur des propositions de réforme ou d’amélioration de l’action de l’État.

Ces principes, pour être non écrits, n’en ont pas moins été respectés avec rigueur. Rappelons-les brièvement :

• choix de sujets « parvenus à maturité » par le bureau de la Commission dans un esprit de consensus ;
• co-présidence et préparation du rapport partagées entre majorité et opposition ;
• participation de rapporteurs issus des autres commissions concernées ;
• implication réelle et forte des rapporteurs tout au long des travaux ;
• participation de la Cour des comptes ;
• rapport final bref, axé sur les propositions de réforme et ne présentant que celles ayant recueilli un consensus politique.

La mission a du reste fait école, puisque la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale, la MECSS de la commission des Affaires sociales, puis le comité d’évaluation et de contrôle ont largement repris ses principes de fonctionnement.

De 2007 à 2011, la MEC a mené à bien quinze missions portant sur des sujets aussi différents que les équipements navals militaires, l’immobilier de l’État, la gestion des ressources humaines au ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT), l’allocation des moyens des universités, les musées nationaux, le financement des opérations militaires extérieures (OPEX) du ministère de la Défense, celui des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), la politique des pôles de compétitivité, les recettes exceptionnelles de la Défense, le crédit d’impôt recherche, l’enseignement français à l’étranger. Les quatre thèmes les plus récents, traités au cours de l’année 2011, ont été centrés sur les méthodes d’action de l’État : les externalisations au ministère de la défense, la soutenabilité de l’évolution de la masse salariale de la fonction publique, le financement des politiques culturelles de l’État par des ressources affectées, enfin les financements extrabudgétaires de la recherche.

On le constate en filigrane dans les sujets retenus : la commission s’est toujours inscrite dans sa démarche de contrôle des finances publiques et d’évaluation de la performance.

Le champ des sujets retenus est très inégal. Les plus larges auront porté sur la gestion des ressources humaines : d’abord en 2009 au sein du ministère de l’Écologie, puisque la MEC a élargi son analyse à l’ensemble de l’organisation du ministère, en cours de réforme, et à un certain nombre de politiques publiques menées par le ministère, allant jusqu’au détail (gouvernance en matière d’infrastructures, instance d’évaluation et programmation des infrastructures de transport, élaboration d’un plan d’ingénierie du développement durable, plans de prévention des risques technologiques) ; puis en 2011, en abordant les problématiques générales de gestion de la masse salariale.

D’autres sujets sont plus étroits et nettement circonscrits : l’allocation des moyens des universités, le financement des OPEX, celui des SDIS, la politique des pôles de compétitivité, les recettes exceptionnelles de la Défense.

Les préconisations des différentes MEC peuvent revêtir un caractère général ou bien être très précises. C’est le cas par exemple de la proposition n° 14 de la MEC sur le coût des opérations extérieures qui suggère de bâtir des installations immobilières pérennes ou de la proposition n° 16 qui préconise l’acquisition patrimoniale des véhicules.

Une mention particulière doit être faite de la MEC sur le financement des projets d’équipement naval militaire : ses travaux ont été très riches et très informatifs même s’il est impossible d’apprécier la portée de la mise en œuvre de ses préconisations. Il s’agit en effet de bonnes pratiques de gestion des programmes d’équipement militaire dont le contrôle de l’effectivité supposerait des investigations nouvelles.

On peut rattacher les propositions des différentes MEC à trois catégories de préoccupations : d’abord, ces missions ont cherché à analyser les méthodes et les organisations et n’ont pas manqué de préconiser des réformes destinées à promouvoir ce que l’on pourrait qualifier de bonnes pratiques administratives. C’est le cas pour toutes les missions, bien sûr à des degrés variables selon les sujets. Il est à noter que ces propositions suffisent parois à dégager des économies de fonctionnement.

Le deuxième thème de préoccupation et de préconisations est celui des moyens budgétaires qui concerne peu ou prou l’ensemble des MEC à l’exception de l’immobilier de l’État et des pôles de compétitivité. Il convient d’observer que le sujet du crédit d’impôt recherche n’est pas budgétaire mais fiscal, la MEC ayant décidé d’analyser une dépense fiscale. Ce thème est donc atypique, la commission des Finances produisant peu de rapports d’information sur les sujets fiscaux, l’un des plus remarquables étant un rapport ancien (1998) de M. Didier Migaud Rapporteur général, sur la défiscalisation outre-mer. En 2011, la MEC a examiné la question de l’arbitrage entre crédits budgétaires et fiscalité affectée pour le financement d’une politique spécifique. A propos des politiques culturelles de l’État, elle a été conduite à souligner les inconvénients de l’affectation des recettes.

Enfin la troisième catégorie de préconisations de la MEC tend à améliorer l’information du Parlement. Il est remarquable que le défaut d’information soit relevé pour les trois MEC relevant du secteur de la défense ; il est non moins significatif que les réponses du Gouvernement ne soient pas exactement en adéquation avec les demandes d’information de l’Assemblée nationale pour plusieurs sujets intéressant la défense nationale.

D’une manière générale, le Gouvernement a tenu compte des propositions des différentes MEC et a procédé dans nombre de cas à leur mise en œuvre (près des trois-quarts). Il convient de s’en réjouir. Sur 241 propositions, 64 ont été présentées entre juillet et décembre et il est trop tôt pour en mesurer la mise en œuvre ; trois d’entre elles, sur le financement des politiques culturelles de l’État, ont cependant reçu une suite à la faveur de la loi de finances initiale pour 2012 et de la quatrième loi de finances rectificative pour 2011. S’agissant des 177 propositions formulées de 2008 à 2010, 129, soit 73 % d’entre elles ont reçu une application complète, partielle ou en cours. Il est à noter qu’un tel taux est très comparable à celui que calcule selon des principes analogues la Cour des comptes pour les préconisations qu’elle présente dans son rapport public annuel.

Cela illustre le caractère consensuel et de bon sens de ces propositions comme la réceptivité du Gouvernement aux suggestions de la commission des Finances. Dans certains cas, il n’a pas été donné suite aux propositions de la MEC, soit parce que les choix fondamentaux de l’exécutif s’y opposaient, soit parce que l’organisation de l’État a généré des résistances aux réformes. Enfin, la capacité du ministère de la Défense à informer convenablement le Parlement semble perfectible.

Les préconisations de la commission des Finances ont été suivies d’effet en quasi-totalité dans le cas de la MEC sur l’allocation des moyens des universités. La réforme engagée par la ministre de l’Enseignement supérieur et de la recherche est fidèle aux préconisations de la MEC qui proposait deux principes pour guider la réforme : le rétablissement de l’équité entre universités, ainsi que la nécessaire augmentation des dotations pour toutes les universités – c’est-à-dire que les universités les mieux dotées n’étant pas riches pour autant, elles ne doivent pas voir leurs dotations diminuer au profit des autres.

C’est le cas également pour l’essentiel des propositions de la MEC portant sur les pôles de compétitivité, notamment le renforcement du rôle d’interface des pôles entre la recherche et les entreprises, l’amélioration de la visibilité internationale des pôles, la promotion de la recherche dans le domaine des éco-technologies, l’optimisation des circuits de financement des pôles et les actions ciblées en direction des PME.

En matière de crédit d’impôt recherche, la MEC avait constaté que l’économie générale du dispositif donnait satisfaction à l’ensemble des acteurs, mais qu’il convenait de mettre fin à deux dysfonctionnements : la surévaluation des dépenses de fonctionnement éligibles et l’existence de pratiques d’optimisation fiscale injustifiées. À l’initiative des rapporteurs de la MEC sur le crédit d’impôt recherche et du Rapporteur général, M. Gilles Carrez, plusieurs amendements au projet de loi de finances pour 2010 ont été adoptés pour mettre en œuvre les recommandations de la MEC de nature législative ; il y a lieu également de se féliciter de la coopération du Gouvernement pour mettre en œuvre l’ensemble des propositions de nature réglementaire ou administrative.

Les préconisations de la commission des Finances ont été suivies d’effet dans une très large mesure dans d’autres cas, même si certaines résistances d’ordre administratif font obstacle à l’application d’un nombre limité de propositions.

C’est le cas pour la gestion de l’immobilier de l’État qui a été refondée dans le sens des propositions de la MEC. Cependant, certains ministères ont résisté au changement sur certains dossiers : le regroupement des services centraux du ministère de la Justice, la mise en œuvre de schémas pluriannuels de stratégie immobilière, surtout au niveau des opérateurs de l’État. La connaissance du patrimoine immobilier de l’État doit être améliorée, le rôle du Conseil de l’immobilier de l’État et celui du service France Domaine doivent être renforcés.

L’essentiel des propositions de la MEC sur la gestion des ressources humaines du « MEEDDAT » a été pris en compte même si la création d’une instance d’évaluation des choix d’investissement dans les infrastructures de transport est toujours attendue, comme l’élaboration d’un plan d’ingénierie du développement durable.

La quasi-totalité des propositions sur la gestion des musées nationaux a été suivie d’effet, sauf ce qui concerne l’amélioration de la gestion des ressources humaines, du fait d’une forme d’inertie de la tutelle.

La réponse du Gouvernement sur l’enseignement français à l’étranger illustre la résistance de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) à admettre d’autre autorité que la sienne ; à l’évidence, les questions de l’exercice effectif de la tutelle du MAEE sur l’agence et de la place du ministère de l’Éducation nationale ne sont pas résolues.

Pour un certain nombre de MEC, les propositions n’ont pas fait l’objet de suites favorables parce qu’elles se heurtaient à des choix budgétaires ou politiques différents.

C’est le cas pour l’enseignement français à l’étranger. La MEC avait préconisé de suspendre le dispositif de prise en charge par l’État des frais de scolarité des élèves français au profit d’un système de bourses rénové, du soutien aux besoins immobiliers et aux charges de pensions de l’AEFE. Le Gouvernement a décidé le statu quo (moratoire sur l’extension du dispositif au-delà de la classe de seconde) assorti de mesures d’économies budgétaires qui maintiennent la gratuité dans son principe, conformément à l’engagement du Président de la République, tout en en limitant dans les faits la portée de cet engagement.

Pour ce qui concerne le financement des SDIS, les propositions de la MEC n’ont fait également l’objet que d’une mise en œuvre partielle.

En dernier lieu, les propositions des trois missions consacrées au secteur de la défense nationale, qui portaient sur le financement de l’équipement naval militaire, celui des OPEX et les recettes extrabudgétaires de la défense, ont fait l’objet de mesures d’application très partielles alors que le Parlement, malgré les progrès accomplis, continue de se heurter à un déficit d’information de la part de ce ministère.

Les principales propositions retenues sont celles qui tendent, pour le financement des OPEX, à solliciter des concours étrangers ou à diminuer le coût pour la France (propositions n° 10 et 11). Le Gouvernement renvoie systématiquement à la consultation des documents budgétaires lorsque des demandes d’informations précises ont été formulées, alors que ceux-ci sont lacunaires et ne peuvent prétendre à l’exhaustivité. Il ne manifeste guère d’empressement à mettre en place les nouveaux indicateurs de performance réclamés par les différentes missions (exemple : propositions n° 1 et 3 de la MEC OPEX) ; il refuse aussi la transmission d’éléments d’information précis de nature budgétaire (propositions n° 2, 6, 7, 9 du rapport OPEX, proposition n° 1 du rapport sur les recettes exceptionnelles de la défense), ou des mesures précises d’ordre budgétaire (propositions n° 2, 3, 4, 6 du même rapport).

En définitive, la mission d’évaluation et de contrôle de la commission des Finances a continué, pendant la présente législature, à jouer un rôle essentiel pour l’exercice des prérogatives de contrôle de la représentation nationale. Elle facilite une meilleure information des députés, en leur permettant de s’entretenir, dans un cadre peu formalisé, avec les principaux intervenants à la mise en œuvre d’une politique publique : responsables de programmes, fonctionnaires et militaires, usagers, industriels, syndicalistes, parents d’élèves… Elle est aussi un lieu privilégié de l’assistance apportée par la Cour des comptes au Parlement.

La prise en compte par le Gouvernement de la plupart de ses propositions porte témoignage de la qualité et de l’utilité de ses travaux. Mais les limites de cette prise en compte – au-delà des divergences d’appréciation qui sont dans la logique des institutions – montrent aussi que les propositions parlementaires de réforme exigent, de la part des élus, un suivi persévérant, pour ne pas dire opiniâtre.